【编者按】
本文是上海欧洲学会与澎湃新闻（www.thepaper.cn）“外交学人”合作推出的“欧洲观察室”专栏的第55篇。美国候任总统特朗普的就职典礼已经进入倒计时，除了此前威胁退出北约和对欧盟加征关税，特朗普近日不排除用武力夺取格陵兰岛的言论也在欧洲引起轩然大波。有评论称特朗普的回归令欧盟“绷紧神经”“寝食难安”。
近日，上海欧洲学会、上海外国语大学欧盟研究中心发布《2024年欧美关系走向年度报告》，多位学者从不同角度分析了美欧关系的最新进展，并对欧盟应对特朗普2.0的策略及未来欧美关系前景做了研判。澎湃新闻（www.thepaper.cn）选刊报告中部分文章，以期向读者提供一个多维度、全方位理解当前美欧关系复杂性的窗口。
拜登被称为“最后一位跨大西洋总统”。在其执政时期，欧盟以《安全与防务战略指南针》为主要指引，立足战略自主、围绕援乌抗俄，安全与防务的体系和能力不断得到加强。美国陆续出台《国家安全战略》和《国防战略》，立足维护全球霸权、强调与中俄的竞争对抗，试图继续保持领先的安防体系与能力。欧美重点围绕如何应对俄乌冲突及构建安全秩序开展互动，安防关系经历了从调适、加强、深化到迟滞的发展变化过程，并以防务产业为代表，逐步形成了以北约为主要校准点，自主发展与合作互补并进的态势。
但当2024年美国大选尘埃落定，特朗普卷土重来，欧美安防关系可能迎来“高光”之后的黯淡。
一、欧盟不断加强安全与防务体系和能力
过去几年，欧盟以《安全与防务战略指南针》为主要指引，立足战略自主、围绕援乌抗俄，不断加强其安全与防务的体系和能力。在欧盟外交与安全政策高级代表和地缘政治委员会的协调下，得到法德等国积极支持的《安全与防务战略指南针》政策文件于2022年3月正式出台。由于出台之际正值俄乌冲突爆发之时，该战略不仅肩负着发展欧盟战略自主的使命，而且被自然赋予了援乌抗俄的责任。战略从安全、投资、伙伴和行动四个主要方面提出有明确时间表的目标任务。
经过近三年的努力，战略指南针四方面的相关目标任务基本上都按期完成。欧盟的安全与防务体系和能力得到一定程度的加强，可以说是正在往“真正的”防务联盟方向迈进。
二、美国试图保持安全与防务体系和能力
过去几年，美国拜登政府陆续出台《国家安全战略》和《国防战略》，立足维护全球霸权、强调与中俄的竞争对抗，试图继续保持领先的安全与防务体系与能力。美国《国防战略》于2022年10月公布，该战略认为，美国可以通过一体化威慑、竞争和建立持久优势等主要方式，依靠盟友伙伴、推进地区目标，打造一支具有致命性、可持续性、复原力、生存能力以及敏捷迅速等特征的联合部队，在未来决定性的十年里战胜对手、赢得竞争。
拜登执政时期，美国在一体化威慑、竞争和建立持久优势方面都取得了一定进展，其军事力量相比其他国家仍然十分强大。但从美国智库传统基金会发布的《美国军事力量指数》年度报告来看，美国总体军力指数从2022年的“最低限度”级别（marginal）下降到了2024年的“薄弱”级别（weak），其中空军军力指数更是从2021年的“最低限度”级别连降两级到最低的“极弱”级别（very weak），也就是说美军无力捍卫美国核心利益需求的风险越来越大，不仅不具备同时打赢两场局部战争或冲突的能力，甚至可能连一场都难以应付。美国试图保持安全与防务体系和能力，维持全球霸权的前景堪忧。
三、欧美安防关系经历调适、加强、深化到迟滞的发展变化
从欧美安防体系和能力的整体建设和发展情况来看，欧盟的力量在缓慢变强，美国的力量在缓慢变弱，双方力量差距有所缩小。短时期内，这种力量的小变化难以对双边安防关系产生大影响，但或多或少会对双方的心态甚至判断带来微妙的作用。最主要的是由于俄乌冲突的爆发，欧美双方在战略目标、力量重心、路径方式上都出现了一定的调整。加上拜登这“最后一位跨大西洋总统”的倾向性影响，欧美重点围绕如何应对俄乌冲突及构建安全秩序开展互动，安防关系经历了从调适、加强、深化到迟滞的发展变化。
2021年，欧美安防关系在多起冲击中调适起步。欧盟及其诸多成员国在经历特朗普第一个总统任期内欧美关系的大量摩擦和大幅动荡后，在2020年12月迫不及待地发布了《全球变局下的欧美新议程》，希望拜登当选总统后，欧美能够基于共同的战略远景并采取全面的安全措施，就安全和防务等事项开展跨大西洋合作。
拜登于2021年6月访问欧洲参加欧美峰会和北约峰会。欧美峰会发布《建立新跨大西洋伙伴关系的欧美峰会声明》，计划就安全与防务展开专门对话和更密切的合作。北约峰会就“北约2030议程”达成共识，希望开启北约跨大西洋关系的新篇章。但在2021年下半年，欧美安防关系马上迎来了阿富汗仓皇撤退、美英澳组建“三边安全伙伴关系”等事件的冲击，遭受负面影响。欧美安防关系高开低走，在调适中起步。
2022年，欧美安防关系在危机推动下迅速加强。2月24日爆发的俄乌冲突迅速成为欧美安全与防务领域的优先事项，有力推动了双方的战略协作。欧美与北约发布《战略指南针》、《美国国家安全战略》、《美国国防战略》、《北约战略概念》等一系列重要战略政策，积极发展安全和防务力量，试图构建起一种更加互利互补的安全与防务关系。拜登于2022年3月和6月两访欧洲参加北约峰会。欧美举办首次对俄高级别对话和首次安全与防务对话。美国还牵头在德国拉姆施泰因空军基地成立乌克兰防务联络小组，协调各国商议军事援助乌克兰等事宜。欧美安防关系止跌回升，在乌克兰危机推动下迅速加强。
当地时间2023年10月20日，美国华盛顿特区，美国总统拜登(右)在白宫与欧盟委员会主席冯德莱恩(左二)和欧洲理事会主席米歇尔(左三)会面。视觉中国 资料图
2023年，欧美安防关系在应对战争中全面深化。欧盟和北约在年初签署了第三份北约-欧盟合作联合宣言，指出双方必须加强合作，将已有的长期合作提升到新的层级，以应对俄乌冲突这场数十年来欧洲-大西洋地区面临的最严重威胁。时任欧洲理事会主席米歇尔和欧委会主席冯德莱恩于2023年10月赴华盛顿参加了拜登总统任期内的第二次欧美峰会。米歇尔指出当今世界更需要一个强大的欧美联盟来应对巨大的挑战。拜登则表示双方在俄乌冲突等重大问题上都站在了一起。拜登还于当年7月赴维尔纽斯参加了北约峰会，并高度评价跨大西洋伙伴关系在过去几年被提升到了新的高度，作为全球“稳定锚”的重要性得到了确认。欧美举行了第二次安全与防务对话，签署了欧洲防务局和美国国防部之间的行政安排，还在“印太”地区举行了首次联合海军演习。尽管受到美国政党相争加剧等负面影响，欧美安防关系仍在战略认识、制度框架和行动能力等各个层面呈现全面深化之势。
2024年，欧美安防关系在大选影响下迟滞不前。2024年7月9日，北约于成立75周年之际在华盛顿举办峰会。北约华盛顿峰会宣言指出，北约认识到更强大、更有能力的欧洲防务与北约构成了相辅相成和具有互操作性的关系。拜登在讲话中表示，作为全球安全堡垒的北约将确保实现建立一个和平与繁荣的跨大西洋共同体的共同愿景。美欧建立的全球联盟为乌克兰提供了大量的经济和人道主义援助以及武器。
尽管冯德莱恩在2024年7月18日的欧洲议会大会上再次当选欧盟委员会主席，但拜登于7月21日宣布退出美国总统竞选、哈里斯副总统于11月6日承认在与特朗普的总统竞选中败北，给欧美关系前景带来了巨大的不确定影响，也使双边安防关系处于迟滞不前的状态。
四、欧美防务产业之间形成自主发展与合作互补并进的态势
欧美安防关系除了欧盟及其成员国与美国的双边关系外，还包括更大范围的欧美与北约的三边关系。拜登执政时期的欧美安防关系既经历了调适、加强、深化到迟滞的发展变化，又以防务产业为代表，逐步形成了围绕北约这个主要校准点，自主发展与合作互补并进的态势。
防务产业是欧美安防体系和能力的根基。2024年可谓是欧美防务产业的“高光”之年。欧盟委员会于3月提出《欧洲防务产业战略》（EDIS）及配套的《欧洲防务产业计划》（EDIP）。北约则在去年7月的华盛顿峰会上达成了《产业能力扩张承诺》。美国国防部更是继去年1月发布首份《2024年国防工业战略》（NDIS）后，又接连在7月发布《国家国防工业战略实施中期报告》，以及在10月底发布《2025财年国家国防工业战略实施计划》（NDIS-IP）。
欧美集中出台防务产业战略计划，有突出的现实考虑。同时这些战略计划，又与其防务产业的多年发展一脉相承。
第一，欧盟通过提升防务产业的“欧洲化”实现应对威胁的“有备性”。俄乌冲突爆发后，欧盟防务产业发展进入快车道。2022年3月先后发布的《凡尔赛宣言》和《战略指南针》要求成员国增加防务开支，加大投资，以合作方式发展防务能力，加强和发展包括中小企业在内的防务产业。2023年5月通过的《支持弹药生产法案》引入针对性的融资等措施，提高生产弹药和导弹及其零部件的能力，支持成员国联合订购弹药和导弹。2023年10月通过的《通过共同采购加强欧洲国防工业法案》要求成员国在防务采购方面团结合作，提高公共支出的有效性，防止过度分散和挤出效应。2024年3月提出的《欧洲防务产业战略》及配套的《欧洲防务产业计划》将强大的防务产业作为实现防务“有备性”的重要前提，提出在2025至2027年动用15亿欧元预算增强欧洲防务技术与产业基础的竞争力。
第二，美国通过提升防务生态系统的“现代化”维护威慑的“有效性”和优势的“持久性”。美国认为其国防工业面临熟练工人短缺、生产和采购不够灵活、供应链存在安全风险等问题。拜登执政期间发布包括《2024年国防工业战略》在内的多份政策文件，旨在优先考虑和协调建设现代国防工业生态系统，推动该生态系统的代际变革，提高国防工业产能、加快技术转化运用、确保供应链安全，使其更加强大、更具韧性，最终能够快速击败对手。
第三，北约向来重视防务产业的“标准化”要求，希望成员加强“互操作性”和“互换性”。北约正在成为跨大西洋防务工业的“行动召集者、标准制定者和交付使用推动者”。
目前来看，欧美防务产业形成了自主发展与合作互补二者并进的关系。第一，欧美防务产业都有其自身发展逻辑，欧盟更加强调“欧洲化”，希望摆脱对美过度依赖，美国更加突出“现代化”，希望在与欧洲地区开展合作的同时进一步加强与印太地区国家的合作。这种情况使欧盟和美国防务产业上的关系存在一定离心倾向。
第二，欧美防务产业不仅开展直接的双边合作，而且以北约为主要连接点和校准点，满足北约提出的“标准化”等要求。两者对接将更为便捷。
五、欧美安防关系在特朗普卷土重来后可能迎来“高光”之后的黯淡
2024年7月21日，拜登正式宣布退出美国总统竞选。欧盟委员会迅速成立特别工作小组，为美国前总统特朗普可能重新入住白宫做好准备。2024年11月6日，美国大选尘埃落定，特朗普卷土重来，欧美安全与防务关系在拜登执政时期的“高光”之后，会否再迎黯淡？
德国国际政治和安全事务研究所（SWP）的安全与防务政策专家奥弗豪斯（Marco Overhaus）在“欧洲与美国治下和平的终结”一文中指出，无论谁赢得美国大选，跨大西洋关系都必须重新建立。拜登执政时期，欧美重点围绕如何应对俄乌冲突及构建安全秩序开展互动，欧美安防关系经历了从调适、加强、深化到迟滞的发展变化过程，并以防务产业为代表，逐步形成了以北约为主要校准点，自主发展与合作互补并进的态势。这种态势并不稳定，会受到力量变化、冲突发展和领导人更迭等多种内外因素的影响。
不管是特朗普本人，还是候任副总统万斯及其他诸多特朗普提名的内阁成员人选，都对欧洲防务抱有深深的怀疑和怨言。特朗普的俄乌冲突解决方案可能并不会太多顾及欧盟及其成员国的利益和感受。也许在北约新任秘书长吕特的灵活调和下，美国不会退出北约，但相信会对欧盟及其成员国的安全与防务提出更多更苛刻的要求。欧盟如果不能指望与美国的合作互补，只能更多依靠自主发展，加快走自己的防务联盟之路。特朗普第二个总统任期内，欧美安防关系可能会再次陷入黯淡之中，经受大量摩擦和大幅动荡。
（杨海峰，上海欧洲学会秘书长，本文原标题《拜登执政时期的欧美安全与防务关系》，现标题为编者所拟，内容有删节。本文部分内容基于作者在上海欧洲学会、复旦大学欧洲问题研究中心、中山大学国际关系学院和中山大学欧洲研究所于2024年11月10日合作主办的“第一届粤沪青年欧洲论坛：时代转折时期的欧盟与中欧关系”的会上发言）
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