郑州最后一个县，为什么没有“撤县设区”？

一肩挑两市，一路通三城

近日，河南中牟新区挂牌成立，中牟县“撤县设区”的说法也不胫而走。

此前，坊间一度猜测作为郑州下辖的最后一个县——中牟县将变更为区。但从挂牌情况来看，中牟县并非是在县的基础上，多了一个新区的标签，新区是功能区概念，因此中牟县实现的是“区县合一”。

作为功能区，中牟新区主要承担经济发展职能，社会事务管理职能由中牟县负责，行政区划不变。

时代周报记者就此致电当地市政服务热线了解情况，接线工作人员称“未有撤销中牟县的消息”。与此同时，中牟县人民政府网站也未出现更名。

从地图上看，中牟县位于郑州和开封之间，近年“郑州都市圈”“郑开同城化”相关规划建设加快推进，陆续有官方文件指出，中牟新区成立将有效推进郑开同城化，这也正是中牟新区设立的背景。

虽然中牟新区具体发展规划尚未公布，但业内普遍认为，这意味着将有新的产业和机会流入，中牟经济将迎新活力。

华东师范大学城市发展研究院院长曾刚对时代周报记者表示，此番中牟尝试“区县合一”，可以说是在“撤县设区”备受争议和收紧之下的折中选择。

“实行区县合一，一方面在发展经济上，实现更高级别的管理权限和更开放的制度设置，为当地产业发展带来更多机会；另一方面，人口管理、社会治安、民生保障等社会性事务继续由中牟县负责，为的是让新区可以轻装上阵，能够集中精力发展经济。”

“一肩挑两市”

“中牟新区”的概念，其实在今年初郑州市政府工作报告就有提及，其被视为郑州都市圈发展的其中一环。

报告原文表述为：要认真落实《郑州都市圈发展规划》，突出抓好重大项目，加快推进陇海路东延等25个郑港融城项目建设，抓好平安大道、郑开大道智能化改造等郑开同城项目建设，推动郑开同城化提速提质提效，谋划建设中牟新区，打造郑州都市圈高质量发展强引擎。

至今年11月16日，中牟新区揭牌仪式启动。仪式现场，发言人提出，要将中牟新区建设为创新驱动发展引领区、文化旅游创意融合区、先进制造业重要基地、城乡融合发展示范区、郑开同城化发展先行区。

打开河南地图，可大致知其意。

中牟西邻郑州、东接开封，素有“一肩挑两市、一路通三城”之说。

中牟地理位置示意图图片来源：大河财立方

基于这样的地理位置，加之悠久的历史底蕴，中牟发力“文创”“科创”，形成了以汽车及零部件制造、文化旅游、现代物流、现代农业为主导的产业格局。

当前，郑开同城化的声音已有多年，2023年底，《郑州都市圈发展规划》更是成为全国第10个获得国家发改委复函的都市圈规划，相关规划建设加快推进，介于郑开之间的中牟县，成为郑州都市圈发展体制机制创新落点之一，也在意料之中。

值得注意的是，当地知情者透露，中牟新区是功能区概念，并不是中牟“撤县划区”。

作为功能区，中牟新区主要承担经济发展职能，管辖范围几乎为中牟县域（中牟县的少部分区域不属于中牟新区管辖范围），社会事务管理职能由中牟县负责，行政区划不变。

虽然中牟新区具体发展规划尚未公布，但业内普遍认为，这意味将有新的产业和机会流入，中牟经济将迎新活力。

北京社科院副研究员王鹏告诉时代周报记者，设立中牟新区，令其承担当地经济发展职能，主要指的是中牟新区将作为经济发展的主要驱动力，负责推动区域内的经济增长、产业升级、投资吸引等工作，“改为新区后，可能为中牟经济发展带来政策聚焦、规划先行和产业聚集等便利。”

曾刚认为，成为新区后，意味着当地经济发展将获得更高的管理授权和更多优质资源，一方面，相较此前，上级政府会优先安排中牟的基础设施配套项目，包括九通一平，以及科教文卫等公共服务；另一方面，新区相关领导班子行政级别更高，往往意味着相关政策和方案的规划、落实力度会更大。

“当然还有一点，本级或者上级政府，在对外招商和重点项目安排上，也会优先考虑、满足新区需求。”

“折中选择”

在中牟新区揭牌后，坊间不乏关于中牟“撤县设区”的说法。

彼时大家关注的焦点不一，既有当地人讨论中牟新区的设立对当地经济发展和民众生活影响几何，中牟与郑州、开封的交通建设是否会加快推进，中牟楼市是否会因此回温上扬，也不乏网友好奇：近年“撤县设区”收紧之下，中牟新区为何挂牌？

时代周报记者整理核实发现，“撤县设区”仅为坊间传闻，中牟当前执行的是区县合一模式，即：中牟新区承担经济发展职能；中牟县负责社会事务管理职能。

图片来源：郑州市人民政府网站

王鹏解释，撤县设区通常意味着行政区划的调整，原县级行政区被撤销，设立为市辖区，社会事务管理职能和经济发展职能均由新设区承担；区县合一则是一种功能区与行政区的结合体，功能区负责经济发展职能，而行政区负责社会事务管理职能。

“适合撤县设区的地方往往具有较高的城市化水平、较强的经济实力和与主城区紧密的联系；而适合区县合一的地方则可能是那些经济发展潜力巨大、需要特殊政策支持但又不想完全改变行政区划的地方。”

曾刚认为，中牟实行“区县合一”，也是全国“撤县设区”从狂奔转向克制之后，一种折中和理性科学的选择。

早前，全国多地积极推进“撤县设区”，因为县城并入大城市，意味更高级别的管理权限、市民化的公共服务，而大城市通过吸纳县城，使得市区人口和经济体量在短期内大幅增长，提高城市能级，进而使城市在各种大型项目争取中更受青睐。

《中国经济周刊》曾援引民政部数据，显示2009年底，全国尚有1464个县，855个市辖区；到了2019年末，已缩减至1323个县，市辖区数量却增至965个。

也就是说，10年之间，全国共撤销了141个县（平均每年减少14个县），相应地，全国10年之间增加了110个市辖区。

浪潮之下，部分由此诞生的新城区陆续出现“城镇化质量不高”“假性城市化”“大而不强”等问题，近年撤县设区模式已经回归冷静、克制。

曾刚解释，于县城而言，“撤县设区”意味着获得更高级别的管理权限，但也意味着失去了作为县城多方面的管理独立性，这种模式（撤县设区）对于县城经济发展的助力或被过分夸大。

同时，撤县设区的另一大好处，在于县城居民变市民，同享市民公共服务。但问题是，这些服务由本区财政负担，如果当地产业发展和财政收入未能同步赶上，相应的公共服务提质也难以真正落实。

曾刚认为，在此背景下，中牟实行“区县合一”，一方面在发展经济上，实现更高级别的管理权限和更开放的制度设置，为当地产业发展带来更多机会；另一方面，人口管理、社会治安、民生保障等社会性事务继续由中牟县负责，为的是让新区可以轻装上阵，集中精力发展经济。

其实，过去全国不少地方已有关于“区县合一”的尝试，比如东南沿海地区相当一部分就是通过类似模式，引进外资，发展加工贸易，实现经济快速崛起。

曾刚提醒，河南中牟要注意避免照搬过去的成功经验，而是要做一个升级版本，在经济全球化面临新情况的背景下，中央发出了国内大循环、统一大市场建设号召，重视自主创新、国内投资、周边区联动，推进资源要素高效流动和配置、形成互补协调发展模式也就成为中牟的必然选择。

此外，此番中牟新区设立，当地楼市也不乏躁动，甚至有当地房产从业者表示：中牟县有可能因此成为郑州的“睡城”。

王鹏认为，新区设立对当地楼市的影响是复杂且多方面的。一方面，新区的设立将带来更多的就业机会和人口流入，从而增加对住房的需求，对楼市构成利好。另一方面，楼市的发展还受到多种因素的影响，如政策调控、市场供需关系等。