长期被忽略的“中间层”，究竟是中国发展的负担还是潜力？

城市和乡村是中国的两副面孔。县城位于 " 城尾乡头 "，是联结城市与乡村的重要纽带、主要桥梁。随着以县城为载体的新型城镇化的深入，未来城镇化的潜力虽仍在农村的人口城镇化，但承接的载体将会是具有成长潜力的县域和中小城市群，由此将会形成一批 " 小县域、大城关 "，即空间体量较小、城镇化率较高的小县大城。

小县大城战略是针对我国部分县域面积小、人口分散、经济基础薄弱等实际情况而提出的一种城镇化发展模式。其核心在于通过优化资源配置，引导人口、产业向县城及周边重点镇集聚，打造县域经济的核心增长极，进而带动整个县域的经济社会发展。

周立教授与罗建章博士深耕城乡可持续发展领域多年，以学术洞见与政策实践的双重视角，系统阐释了小县大城战略的理论逻辑与地方经验。《小县大城》一书中既对小县大城演进脉络进行了宏观梳理，又聚焦德化县等典型案例，剖析基层政府如何以 " 一张蓝图绘到底 " 的韧劲，破解土地、资金、人口等核心难题。

以下为书摘：

一、引子：" 你在大城市奋斗，我在小县城享受？"

" 大城市的卷，相比县城的惬意毫无性价比 "，事实是否如此？其实， 这是存在于返乡见闻落差背后的幸福悖论。从宏观数据来看，县城的状况并不算好。2023 年，36 个直辖市、计划单列市及省会城市的合计名义经济增速是 5.2%，而剩余城市的平均名义增速只有 3.5%。其中省会及以上城市占全国 GDP 的比例从 2022 年的 38.4% 提高到 38.8%，而相应的其他城市的占比下降了 0.4%。从 2022 年的人口数据来看，省会以下城市的人口从 2020 年以来减少了 525 万人，人口占比也从 73.6% 降到了 73.2%。从宏观数据来看，大城市的经济和人口增长优于县域地区，人口从县乡流动到大都市的趋势也从未停止。从县域层面数据来看，中西部的县域人口出现大幅回流。如果县城真的那么 " 香 "，为什么每年数以百万计的青年仍 " 用脚投票 " 离开县城，同时又有青年认为 " 大城市的卷毫无性价比 " 呢？

基于我们的观察，可能的解释是宏观数据呈现的县域向都市流入的大趋势背后还存在城市向县域流入的反向流动。过去几十年，" 孔雀东南飞 " 是人口大迁徙的常态：从中西部流向东部、从北方奔向南方、从小县城涌入大城市。然而，最近几年，中西部和东北地区开始迎来人口回流，就连一些面临劳动力持续流失之困的小县城，也迎来反弹时刻。这些县域主要集中在我国中东部的地区，如东南沿海的福建德化县、闽侯县，广东揭阳普宁市、茂名高州市，中西部的四川成都邛崃市等。这些崛起县域的共同特征是有明显的产业优势和市场规模。得益于数字经济发展和国内大循环格局的形成，县域为人民的生活方式、职业发展及生活品质提供了新的选择。

一是县域在 " 内卷 " 和 " 躺平 " 之间提供了第三种生活方式。大城市拥有更多发展机遇的背后是更大的竞争和压力，随着人们对 " 内卷 " 的反思，" 躺平 " 一度成为社会热词，在 " 卷又卷不赢、躺又躺不平 " 的时候，县域的 " 慢生活 " 状态提供了一种新的生活方式，这让青年奋斗者兼顾事业的同时，能够抽身回归家庭和社区，享受小县城的宁静和和谐。这种生活方式强调的是平衡、简单和舒适，与大城市的竞争和压力相比，前者更注重内心的平静和生活品质。

二是县域为 " 业随人走 " 提供了新载体。古往今来，" 人随业走 " 一直是产业发展和城市集聚的核心因素，但随着数字技术的发展，数字产业衍生出的新产业、新业态和新消费能够在较短时间实现产业的链接和转移，而具有成本和空间优势的县域成为承载新业态的载体。近年来，大城市出现的本地零售、直播电商等新经济，迅速在广大县城得以复制；过去只能在大城市体验的剧本杀、猫咪咖啡馆、围炉煮茶、新式烘焙店，如今在县城早已遍地开花。

三是县域为提高生活品质提供了新选择。虽然 " 城市让生活更美好 " 在未来仍是一个现在进行时，但 " 乡村让城市更向往 " 成为人们的新选项。中国中等收入群体已超四亿人，他们有在乡村生活中 " 洗胃 "" 洗肺 "" 洗眼 "" 洗心 "，享受乡村的慢食、慢村、慢生活，在乡村养老、养生的 " 四洗三慢两养 " 新需求。不过，人们也会常常揶揄道，" 城市套路深，我要回农村；农村道路滑，人心更复杂 "。随着新基建的开展和乡村的全面振兴，县域作为联结城市与乡村的纽带，逐渐成为人们追求生活品质的新选择。在市民下乡和青年返乡的浪潮中，也出现了城里人 " 我在村里有亩田 "" 我在山上有棵树 " 等新现象。

由此可见，县域是一个宜居宜业的选择，国内诸多县域近年来实现了人口、产业的快速集聚，形成了许多 " 小县域、大城关 " 的样态，这些县域是如何逐渐由一个小县城成为集聚县域内大部分人口并使其安居乐业的载体的？本章希望通过剖析小县大城的形成机制，厘清小县大城的来龙去脉。

县域作为联结城乡的行政层级和社会单位，逐渐成为新的城乡二元结构的中间层，也成为城镇化的新一轮承接载体。这种类型的城镇化被称为小县大城，即附近乡村人口流入县城、为县城制造业发展提供劳动力的就地城镇化模式。几十年来，这一模式创造出不少山区县后发赶超、后发先至的城镇化奇迹。

这一城镇化奇迹何以形成？

二、迷人的城镇化之梦

中国经济发展已经由高速增长阶段转向了高质量发展阶段，加速狂奔的城镇化进程也已经转换为建设以人为中心的县域城镇。2020 年以来，中国县域第三产业占比稳步提升，逐渐超越第二产业。但从区域分布来看，第二产业或第三产业主导县域经济结构并无明显的东西分野，反而出现了以山区丘陵地形为主的山区县，其县域经济结构仍是以第二产业为主导，平原县域经济结构的第三产业占比正稳步提升。

继续创造经济奇迹？

人们通常的认识是，发展县域经济既可以缓解中国区域不平衡和城乡不平衡问题，又可以为乡村振兴提供战略支点，还可以为共同富裕目标的实现提供扎实基础。中国发展不平衡，最大的不平衡就是城乡不平衡，县域经济的发展对增加农民就业和收入，缓解城乡不平衡，具有特别关键的作用。因此，全国几乎所有省级政府都进行了扩权强县改革，以期推动县域经济的快速发展。县级领导人也都在积极经营县城，以推动县域经济超常规发展。研究也证明，中国实现经济奇迹的一个很重要的原因是地方法团主义，也就是地方政府类似公司在推动地方经济增长。中国有两千多个县，如果每个县的积极性都被充分调动起来，每个县都通过经营县城，将所有资源调配用于推动县域经济发展，中国经济就具有巨大活力，也必然可以创造出持续高速增长的经济奇迹。

由图 3-1 可以了解到，县域经济的产业结构趋向良性变动。总体而言，县域经济的传统优势在于第一产业，尤其是农业。但随着经济的发展，第二产业和第三产业在县域经济中的比重逐渐增加。第一产业，即农业，仍然是县域经济的基础。但随着现代化农业的发展，农业的产值和效率都在提升。第二产业，包括制造业和建筑业，是推动县域经济发展的重要力量。一些县域通过发展特色产业和工业园区，促进了第二产业的发展。第三产业，尤其是服务业，随着城镇化的推进和居民生活水平的提高，在县域经济中的比重不断上升。旅游业、商贸流通、电子商务等服务业在一些县域经济中表现突出。此外，在县域经济产业结构变动趋势之外的现象是，县域经济发展正逐渐从单一的农业生产向多元化的产业结构转变， 一、 二、 三产的融合发展趋势日益明显。随着国家对县域城镇化和乡村振兴战略的推进，县域经济结构调整也呈现新的趋势，如发展定位从国内大循环 " 供给泵 " 向双循环末端 " 压舱石 " 加速转变（见表 3-5）。县域经济的健康发展对于缩小城乡差距、实现区域均衡发展具有重要作用。

重新加载洗脚上田梦？

从作为流入者的农民市民化角度来看，城镇化承载着一个个告别面朝黄土背朝天的洗脚上田梦。城镇化是农民市民化的重要拉力，农业人口非农转移也是推动农民这一称谓由身份象征转向职业象征的起点。农民告别沉重的农活，取而代之的是新型职业农民，享受着城市文明和现代化带来的种种便利和机遇。城市让生活更美好的同时，乡村也让城市更向往。

虽然每年的统计数据显示农民人均可支配收入增速远高于城镇居民人均可支配收入增速，但受限于早期的城乡二元结构带来的城乡收入差距的基数较大，21 世纪的第二个十年以来，城乡人均可支配收入的差距仍在扩大（见图 3-2）。其背后的原因在于，第一，长期以来的工农产品价格剪刀差导致的城乡收入剪刀差，农民与城镇居民之间的收入起点存在较大差异。第二，城乡收入结构的差异，城镇居民的收入来源相对多元化，包括工资、退休金、投资收益等，而农民的收入更多依赖于农业生产和劳务输出，同时农民从土地流转、房屋出租等获得的财产性收入相对较低。第三，城乡教育的代际差异。教育资源在城乡之间的分配不均，城镇居民通常能够获得更高质量的教育，这影响了农民及其子女的就业机会和收入水平。由此可见，国家虽然已经实施了一系列政策以缩小城乡差距，但这些政策效果的显现需要时间。

从作为主政者的县域城镇化角度来看，城镇化是 " 为官一任、造福一方 " 的最好体现。推动城镇化进程，主政者可以有效地提升县域的综合实力和竞争力，改善人民群众的生活水平，实现经济的可持续发展。同时，城镇化还可以带动就业增长，促进产业升级，改善城乡环境，为县域的长远发展打下坚实基础。对主政者而言，积极推进城镇化进程不仅是对自身政绩的检验，更是对百姓福祉的责任和对县域未来的承诺。城镇化的三种主要类型，如表 3-6 所示。

通过推动城镇化实现晋升的县乡干部也不胜枚举。一旦县域选准了小县大城这种集聚要素发展城关镇的实施策略，县乡干部将获得强化城镇化战略的权威地位，并给予资源和政策倾斜的 " 路径依赖 "。

县乡干部在推动小县大城发展策略中扮演着至关重要的角色，所谓 " 火车跑得快，全靠车头带 "，主政者的政治智慧和行政能力直接影响着城镇化进程和县域经济的繁荣。" 火车头 " 们通常具备敏锐的政策洞察力和强大的资源调配能力，能够将上级政府的任务和目标分解为具体的行动计划，并确保这些计划得到有效实施。

在行政体系中，县域主政者的职位和晋升路径往往与他们的政绩紧密相关。通过推动城镇化和经济发展，他们不仅能够为当地居民带来实实在在的福祉，也能够为自己的职业生涯铺平道路。这种以政绩为导向的晋升机制，激励着县乡干部不断寻求创新的发展模式，以实现个人价值和地方发展的双重目标。

城镇化政绩是衡量县乡干部工作成效的重要标准。在这一过程中，通过优化城市规划，提升基础设施建设，吸引外来投资等手段，可以促进人口和资源集聚，增强县城的综合承载能力和辐射带动作用。一旦县乡干部在城镇化建设中取得显著成效，他们往往会获得更多的资源和政策支持，进一步巩固和扩大其在城镇化战略中的权威地位。然而，县乡干部在推动城镇化的过程中也面临着不少挑战。资源有限、政策执行难度大、地方利益协调复杂等问题，都考验着他们的智慧和能力。成功的县乡干部能够通过创新思维和有效协调，克服这些困难，推动地方经济的持续健康发展。他们的晋升去向通常与城镇化政绩密切相关。

然而，县域发展往往因特定阶段的杰出主政者的特质，出现 " 成也萧何，败也萧何 " 的现象。正如我们与小县大城的几位亲历者访谈时，他们说：" 在咱们县，人走茶凉这出戏可不鲜见。说白了，就是当家的领导一走，他那些心血来潮或者深思熟虑的政策，也就跟着烟消云散了。这种现象，可能因为什么呢？是领导太有个人魅力，还是政策本身就没扎下根？又或者是大家本来就对这些政策不买账？还是新官上任三把火，新领导想烧出自己的新天地？"

有些老同志接着说：" 要让政策不随着领导更迭而人走茶凉，咱们得想想办法。首先，得把政策的根扎深，让它成为咱们这个地方的常青树，不能随便换个园丁就拔了重栽。这就得靠制度，得让政策有法可依、有章可循。其次，咱们得看得远一些，别只顾眼前那点利益，得想想这些政策十年或八年后还能不能用，能不能帮助咱们的子孙后代。这就要求在制定政策的时候，得听取多方意见，让大家都认同，觉得它们靠谱，愿意跟着走。"

" 说到底，避免人走政息，不是一两个人的事，而是大家的事。只有咱们一起努力，一起参与，一起监督，才能让好政策持续发力，让咱们的家乡越来越好。这就像是种树，小树苗不是一朝一夕就能长成参天大树的，得有耐心、恒心、决心。咱们一起努力，让政策的种子在咱们的土地上生根发芽，长成支撑咱们县域发展的大树。"

从经济结构变迁来看，小县大城的形成过程就是农业活动逐步向非农业活动转化和产业结构升级的县域城镇化过程；从社会结构变迁来看，小县大城的形成过程就是农村人口逐步转变为城镇人口并共享城镇文化、生活方式和价值观念的过程。这两种变迁在空间结构上，都表现为土地、资本、人口等各种生产要素向城镇聚集的小县大城特征。依据城市化的国际经验和启示，城市化一般会经历三个阶段，逐渐会呈现出多元城市生态：第一阶段是人口向各种规模的城镇集中，第二阶段是小城镇人口向大中城市集中，第三阶段是人口以流向中小城镇为主，包括大城市人口的逆向流动。当前中国城镇化正在进入第三阶段，小县大城将是以县城为载体的新型城镇化的未来样态。

三、多元城市生态图景

中国改革开放以来，城镇化率不断提升，大国大城是中国特色的典型模式。大国大城是指在全球化和区域一体化背景下，一个国家通过发展大城市和城市群，形成强大的经济中心，以带动整个国家的经济发展和区域均衡。大城市能够更有效地配置资源，提高生产率，创造更多就业机会，并通过规模经济和创新能力的提升，增强国家的国际竞争力。伴随着大型城市化进程的推进，特大城市偏向的单一城市生态面临着日益扩大的城乡差别和城乡人口分布的日益极化。在城市越加 " 欧洲化 " 的同时，乡村的 " 非洲化 " 也更加突出。与此同时，中国的城乡人口分布两极分化更加突出。对此，沈晓杰明确指出，城乡人口建设用地倍差加剧、大城市人口适度疏解刻不容缓，以及小城市和乡镇要转危为机三大因素决定了大国大城的城镇化道路难以为继。

大国大城与小县大城水火不容？

大国大城与小县大城的形成机制受到政策引导、经济集聚和基础设施建设的共同影响，但大国大城通常具有更大规模和更广泛的区域影响力，依赖于高新技术产业和现代服务业的发展，以及更完善的市场机制和公共服务体系；而小县大城则在较小的地理范围内形成，更多依赖于地方特色产业和传统产业，以及地方政府的规划和扶持，其发展动力和资源分配相对集中于地方层面（见图 3-3）。

一是政策驱动——以产兴城。产业兴，百业兴。富民产业的定位与规划是前提，产业园区与新质生产力建设是关键，产城融合与城乡服务功能完善是保障。推动产业与城镇的融合发展，以产业为枢纽促进城乡关系的良性互动。一方面，对于潜力地区城镇化，应以 " 一县一策 " 的方式选优扶强，培育特色优势产业，形成以县城为载体的产业集群。另一方面，对于现代化都市圈建设，转变超大特大城市发展方式，强化对周边的辐射带动作用，培育发展现代化都市圈，推动中心城市基础设施向周边延伸、优质公共服务资源向周边覆盖、部分产业向周边转移，促进大中小城市和小城镇协调发展。

二是社会支撑——以城聚人。城市让生活更美好，乡村让城市更向往。以城聚人，即通过新型城镇化促进转移人口分层级向城镇集聚，形成多元城市生态。第一，完善农业转移人口市民化激励政策；第二，健全进城落户农民农村权益维护政策；第三，增强城镇综合承载能力。核心在于分层次加大基础设施建设投入，满足农业转移人口的差异化公共服务需求。

三是市场主导——以人兴业。人的现代化是现代化的本质。以人兴业关键在于人力资本投资促进农业转移人口在市民化过程中推动产业发展和城镇繁荣。第一，重视农业转移人口的人力资本投资。加强多层级、宽领域的教育体系建设。第二，优化转移人口市民化的创新创业环境优化，提升转移人口在市民化进程中的成就感和归属感。第三，优化人力资源的合理配置，推动产业升级和转型，通过人力资源的再培训和转岗，促进劳动力从传统产业向新兴产业流动，实现人力资源的有效利用。

小县大城的圆梦计划

小县大城的发展带来了虹吸效应，即城关镇作为中心，形成了辐射带动周边地区的趋势。人口、资金、产业等要素在城关镇聚集，形成了一个相对强大的经济中心。2020 年全国县城人口（含暂住人口）为 15846.39 万人，约占全国城镇人口的 17.6%。这种虹吸效应使得城关镇不仅能够实现自身的快速发展，同时也带动了镇村地区的发展。在县域经济发展过程中，城关镇与周边乡镇的发展态势可以划分为三个阶段（见图 3-4）。

阶段 I：大城关。城关镇或中心镇是县域城镇化的核心。城关镇由于经济规模、发展水平和基础设施等方面的优势，对周边乡镇的资源产生了强烈的吸引力。周边乡镇的资本、人才和技术等资源被吸引到城关镇，城关镇成为县域经济的增长极，在引领县域经济发展的同时，单向吸纳了县域内的各类要素，产生集聚效应，周边乡镇的发展潜力受到限制。2020 年全国县城平均人口规模为 10.6 万人，比 2001 年的 5.43 万人增长近 1 倍；平均建成区面积 13.96 平方千米，比 2001 年的 6.28 平方千米增长 1.2 倍。总体上看，县城本身的人口集聚规模在不断提升。

阶段 II：城关辐射。随着城关镇的进一步发展形成了一定的发展路径，周边乡镇通过类比移植城关镇发展模式。随着城关镇经济活动和人口增长达到一定饱和状态，周边乡镇成为辐射带。这一阶段，虹吸效应仍然存在，但扩散效应开始显现，城关镇的一些功能和产业的上下游配套产业开始布局周边乡镇，形成了双向互动的辐射－互补模式，县域发展的均衡性得到改善。

阶段 III：县强镇兴。得益于县域内部的互补性和协同性，随着城关镇的创新、技术和管理经验等开始向周边乡镇溢出，形成辐射效应。周边乡镇通过吸收城关镇的溢出效应，实现产业升级和经济增长，县域经济体内部的协同发展水平提高。不过，往往受限于县域经济的有限和得益于县域交通的发展，城关镇凭借着较好的公共服务供给，形成了人口在县域内部日常流动的现象。

小县大城是不是圆梦城镇化的选择？我们需要进一步把握小县大城的基本特征与治理逻辑，由此做出县域城镇化的趋势性判断。