刘世锦：在1-2年时间内形成不低于10万亿的经济刺激规模

文丨刘世锦（国务院发展研究中心原副主任）

（本文为作者在9月21日举行的中国宏观经济论坛季度论坛（2024年第三季度）（总第66期）发表的演讲速记。界面新闻获授权发表。）

应该说最近两年的时间，我们疫后经济在逐步复苏，这个复苏的过程是有曲折的，但总体上还是取得了积极的进展。但近期中国经济正在面临着日益增大的总需求水平下降的压力， GDP平减指数已经连续7个季度处于负增长，我现在没有做过统计研究，不知道改革开放以来有没有过这种现象，至少是非常少见的。

8月初步的数据也表明，消费、投资、就业等重要数据都出现了明显放缓乃至收缩的迹象。所以，现在宏观经济总需求不足是个基本的事实，这点应该是没有争议的。在总需求明显不足的情况下，采取刺激政策也是一个常识。但应该把总需求不足带来的问题与总需求的起因区别开来。比如就业、财政，包括消费，有些地方债务风险的加大，很大程度上是总需求不足以后才带来的问题，但总需求不足是什么原因引起的呢？这两个问题是不一样的。所以，尤其要理清楚什么原因导致的总需求不足，否则即便采取刺激政策也难以见效，甚至不是解决而是加剧了问题，更重要的是会贻误时机，因为这个时机很重要。

中国经济由供给约束转向需求约束

我想讲个大的分析框架，中国经济已经由供给约束转向需求约束，改革开放以来，我们经历了三十多年10%左右的高速增长，这个增长是东亚追赶型经济体，像日本、韩国、中国台湾等等都经历过类似的增长。但这样高速增长是有尽头的，中国经济从2010年一季度开始达到高点以后就开始逐步减速，逐步由高速转为中速。

这种变化，我比较倾向于把它表述为增长阶段的转变。一个可以比较的对象是日本经济，因为有些小的经济体只相当于中国一个城市，有的相当于中国一个省，日本人口上亿，属于大经济体，与中国经济有比较强的可比较性。

日本经济上个世纪50-60年代时曾经经历9%左右的高速增长，70年代初伴随着石油危机进入中速增长，增速大概在4%左右，波动幅度也比较大。90年代初期再减速进入低速增长，开始大概是2%左右，以后还出现零增长甚至负增长。所以，日本大概在过去60-70年时间实际是下了两次台阶、经历了三个阶段这样的变化过程。如果与日本经济相比较，中国目前处在中速增长的中后期，我们大概已经有12-13年的中速增长期了。说的稍微乐观一点，今年还有5-10年的中速增长期，增速有可能在4%-5%之间，这应该说还是比较乐观的估计。

在转型过程中，我认为有两个概念非常重要。下图是日本经济变动的过程。左边上面有个颜色比较浅的增速，那是名义增长，深色是实际增长。日本经济在前期也是名义增长显著高于实际增长，因为那时候有通胀；到了后期两个几乎重合，有些时候名义增长比实际增长还低，这是日本曾经发生的故事。

两个重要概念：

1、历史需求峰值。也就是在工业化、城市化几十年、上百年过程中，需求增长最快或需求量最大的那个点或区间，到了这个点或区间以后，增长速度实际就出现转折或拐点，就会由高速转向所谓中速；

2、需求结构。需求结构的背后是收入结构。需求结构，简单来说就是中高收入群体与低收入群体的分布结构。一种情况是，中高收入者比重相对比较低，低收入者的比重相对比较高；另一种结构，中等收入群体比重比较高，低收入群体比重比较低。我这里说一下高收入阶层，高收入阶层实际人很少，人数上来讲，中等收入群体我们是比较强调的。中等收入群体比较高，低收入群体比较低的结构，就是我们通常讲的橄榄形结构。

这两个概念是什么关系呢？历史需求峰值决定了高速向中速的转折点，这个峰值达到以后，这个转折点或拐点就出现了，但需求结构决定了转折点以后，中速增长的时间程度，就是这个转折点出现以后，你能维持多长时间的中速增长，与这个需求结构有非常大的关系。

在这个转折点之前，也就是历史需求峰值之前，经济增长的主要约束是供给不足，就是需求多，供给不足，这时候在市场供求关系上容易出现通胀，这都是我们曾经经历过的。所以，这一段时间，主要是供给能力形成阶段。这个转折点以后，主要的约束就变成需求不足。事实上它怎么从高速转为中速甚至将来的低速呢？主要就是需求在相对下降，这就是增长减速的原因，相应的通胀压力就转为通缩的压力，或者价格上升压力转为价格低迷的压力。

中等收入群体比重偏低导致增长潜能下降

这里边特别需要关注的一点，从国际经验来看，中速增长保持比较长时间的经济体，一般基尼系数比较低，一般在0.4以下，比如日本、韩国都是在0.35甚至0.35以下，收入差距相对比较小。这里边发生一个现象，有个规模较大的中等收入群体，这部分人可以释放较大规模、较长时间的需求，从而为中速增长提供比较长时间的支撑。相反，如果收入差距比较大，中等收入群体规模比较小，因为中等收入群体规模小，它的（消费）潜力就是有限的，释放到一定程度以后，宏观增速，包括中速增长要维持起来就会遇到一些难度，增长就会明显减速，导致陷入低速甚至停滞或后退的困境。

我们国家目前的形势，中等收入群体大约占1/3，4亿人左右，在此之下有9亿多低收入群体，占2/3。基尼系数，这几年公布的都在0.4以上，有些研究认为在0.45甚至更高水平上。所以，我总结一下，目前我们面临的需求不足与这种需求结构有关。

把眼光放宽一些，这段时间，特别是进入转折点以后，中速增长持续时间刚好是1万美元左右，恰好由中等收入阶段进入高收入社会的门槛期，很多国家是过不了这个门槛的，或者过了以后又拐回去了，很大程度上就是因为这个问题，就是在整个需求结构、收入结构中间，中等收入群体规模没有足够大。我有个猜想，中国现在面临的需求不足，宏观上来讲实际就是这么一个问题。

如何增加有效需求？

下来我们再继续分析，我们都在谈扩大需求，我想讲的是有效的需求。怎么才能扩大需求呢？首先我们要做个区分，生存型消费和发展型消费。生存性消费就是解决温饱问题，就是吃穿和其他日常基本消费。这个包括低收入阶层，包括扶贫对象，“你吃饭还有问题吗？”不排除个别人还有问题，基本上问题解决了，但当我们讲扩消费时你一定得有个结构的概念，它结构在发生变化，实际上现在消费增长更多的是由教育、医疗、卫生、保障性住房、社保、文化、体育、娱乐、金融服务、交通通讯等发展型消费（解决），我概括出这样的概念叫“发展型消费”，实际发展型消费在拉动，它是增量，是结构升级的过程。

这两组消费，消费的实现方式的差异，我们往往容易忽视，但我认为它相当重要。生存型消费是以个体消费为主，一个人肚子能吃饱没问题，但发展型消费较多地采取积极消费或公共服务的方式，比如医保、社保是采取互助、共济的方式，学校教育，我们人民大学上课一般是一个班的学生在上课，一对一也有，但那不是常态。所以，这种集体消费或公共服务的方式与政府的基本公共服务均等化水平直接挂上钩，这个相关性是相当强的。所以，扩大发展型消费光靠个人努力是不够的，需要政府搭台子、建制度、出资金，是政府消费支出与居民消费支出的组合。但我们这些年实际上面临一个事实，政府公共服务均等化水平是相对滞后的，这个我们讨论也很多了，这直接拖累了发展型消费的增长。比如城市居民这几年抱怨比较多或者感到忧虑的是所谓“三座大山”的压力，就是教育、医疗、住房，住房里包括保障性住房。但城市居民还不是所谓缺口最大的部分，缺口最大的部分是近3亿农民工，近2亿外出进城农民工，基本公共服务欠账更为突出。

刚才我讲了4亿中高等收入，9亿低收入群体，这个收入差距，现在我们统计个人收入或居民可支配收入讨论比较多，我认为还得重视一点，实际基本公共服务的分布，中高收入阶层比低中等收入群体，这种公共服务分布更加不均衡，把个人可支配收入加上基本公共服务，这个差距可能会更大。所以我们扩大消费第一要找准痛点：一是以基本公共服务为依托的发展型消费；二是以农民工为重点的中低收入阶层，不抓住这个痛点，有时候搞了很长时间的消费，可能问题还是存在。

刚才我讲的发展型消费基本是服务型消费。看统计数据，最近几年中国消费增长时，商品消费比重一直在下降，现在服务消费的比重实际已经超过了商品消费。服务消费很多是和基本公共服务挂钩的，相关联的，也需要规模经济和集聚效应。我想讲这么一个观点。

我们现在讲的基本公共服务均等化是进展不快或是有短板的，其实也未必是政府不努力，它是和城市化水平直接相关，一定要有集聚效应。举例，不说基本公共服务，就说基础设施，如果在一个农村村子里得解决上下水的问题，一个村子里把投资搞下去成本就会非常高，因为村子非常分散。在城市里可能就是一座楼，成本可以大大降低，所以现在基本公共服务也是如此，在传统的农村地区，现在基础设施公共服务成本过高，很难触达。其实我们想想，要有好的教育、好的医疗、好的设备，在农村里可能是很难实现的，即使在城市，城市化的密度不够也是困难的。

与发达经济体相同人均收入水平相比较，我们目前的城市化率是偏低的，下图这数据讲的是和中国人均GDP相同阶段时，和中国相比较其他经济体的城市化率，中国目前大概在0.65-0.66，其他国家，像日本、澳大利亚、英国、德国都在0.7以上，有的超过0.8，但现在城市化率还是城市人口的城市化率，户籍城市化水平现在是48.3%，还不到一半。我想这在很大程度上可以解释为什么中国的基本公共服务水平上不去，从而我们的服务消费、消费上不去的很重要的原因。

我想讲个重要的底层逻辑，因为我们注重生产的规模经济和集聚效应，忽视了消费特别是服务消费的规模经济和集聚效应，没有一定密度的城市化水平，教育、医疗、保障性住房、社保、养老、文化娱乐等领域较高水平的基本公共服务恐怕难以实现。当然，从制度层面来讲，我们现在也存在着不利于提高以人为中心的城市化的制约因素，我最近也讲了一个观点，城乡之间有三个不平等：1、户籍制度，实际是身份和居住迁徙权利不平等；2、基本公共服务分享权利不平等；3、财产（不动产）权利的不平等。

不宜简单效仿发达国家量化宽松政策

下一步怎么办呢？因为最近量化宽松的呼声是很大的，我认为不宜简单效仿发达国家量化宽松政策。我们现在需要搞清楚，中国与发达经济体宏观政策上的区别，发达经济体是成熟经济体，结构性潜能基本都耗尽了，所以处在低速增长期，增长基本是维持性或折旧性的增长。对这种经济来讲，宏观政策，降息一个点基本上决定了整个经济增长大的走势，影响是非常大的。如果中国经济真的主要依赖于宏观政策，那中国经济应该是到低速增长期了，但刚才我们讲了，我们现在还没到那个时期，还有中速增长的潜能。在高速和中速阶段，宏观政策的重要性实际主要是保持经济运行过程中的稳定和平衡，做个不大准确的比喻，如果现在潜在增速为5%，宏观政策大体上影响了也就是1个百分点，其余4个百分点取决于结构性潜能。而结构性潜能在多大程度上释放则取决于它有没有适宜的体制政策环境，而改革就是为了创造这样的环境条件。

改革也有快变量，更重要的是能够增加交易和信用

说到改革，这次二十届三中全会部署了改革，怎么落实？但有些人对改革不是那么有信心，他们经常提出的理由是，改革是慢变量，很好，但远水解不了近渴，我今天晚上过不去，明天再好都不属于我，和我没关系了，他说改革不解决问题。事实上在改革工具箱里能找到不少有增长导向，有立竿见影之效的改革举措，产生“今晚公布，明早涨停”的短期效应。即使那些中长期见效的改革，如能尽早启动和推进，也能形成积极预期，对短期稳增长发挥正面作用。我们要清楚，改革是什么呢？简单来说就是开放权力，我们这么多年主要推动改革的，历次三中全会文件，在这个文件中间出现频次很高的有两个词：“允许，允许，允许”“可以，可以，可以”，可以、允许，过去不可以的事情现在可以了，过去不允许的事情现在允许了。允许、可以了以后，过去不能干的事儿现在能干了，市场参与者就能发现很多交易机会，有了交易机会以后，大家注意，交易时一定是双方一致同意，为什么呢？对大家都有好处，都有好处以后，一定会有个增量，我们也可以称它为增加值。交易发生以后可能就到银行贷款了。实际真正的信用是新发生交易的机会。改革就是开放权利，增加新的交易机会，相应扩大货币需求，扩大信用，改革增加了对货币的需求，实质性扩大了信用，进而实质性扩大了需求和供给，特别是需求侧改革能够更多地扩大消费需求，如果不通过改革把不合理的体制或政策束缚的交易机会释放出来，即使增加货币也不能增加交易和信用，只会增加货币空转。

推出一揽子刺激加改革的经济振兴方案，带动经济回归扩张性增长轨道

我认为，根据目前情况来看，我们可以推出一揽子刺激+改革的经济振兴方案，带动经济回归扩张性增长的轨道，应该落实二十届三中全会关于城乡融合发展的改革举措，以财政政策为主，与需求侧结构性改革紧密配合，从而形成扩消费、稳增长、防风险的综合效应。具体内容包括三个：

1、10万亿的刺激规模。

2、有两个大的突破口。

3、应该确定一个重要目标。

首先，以发行超长期国债为主筹措资金，在1-2年时间内形成不低于10万亿的经济刺激规模。2008年时，当时我们搞了4万亿的刺激计划，当时的经济总量是30多万亿，和当时的经济增长阶段相适应，这些刺激对象是什么呢？主要是搞投资，重点是基础设施建设，效果还是很明显的。因为那时候基础设施建设是有潜力的，投下去是有生意的。去年我们的GDP总量达到了126万亿，可以考虑按照GDP总量10%的比重确定刺激计划的规模。和2008年不同的是，这次重点是要补上基本公共服务的短板，以往我们重点是物质资本投资，这次是人力资本投资，发展型消费实际上是在做人力资本投资，这样在微观层面，重点可以带动消费，同时在一定程度上带动房地产、服务等领域的投资，实质性扩大利息。宏观上则可以控制总需求水平，缩小与总供给的缺口，带动GDP平减指数转为正增长。

两个大的突破口或两个重点领域：

第一个突破口，大力度提升以进城农民工为主新市民的基本公共服务水平。

应该在保障性住房、教育、医疗、社保、养老等方面，对进城农民工为主的新市民，把他们在这些领域的基本公共服务水平，我认为应该相当大幅度地提升，当然有个阶段性过程，但这次动作应该大一点。

短期的重点是，由政府收购滞销的住房转为保障性住房向新市民提供。这件事情已经有安排，正在做，但我觉得力度一定要加大，而且都有时限的要求。这个方面是要落实三中全会“关于推行由常驻地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有迁入地户籍人口同等权利的精神”，我念的是三中全会上的一段话，这个政策要落地。农民过去是农民工，进城打工的，家庭是分离的，所以我们有几千万留守儿童，下一步家庭团聚让农民真正进城，全家进城，全家在城市里安家落户，安居乐业，这样增加保障房供应可以扩大房地产的有效需求，住房改善可以带动装修家具、家电等消费，家庭团聚可以带动教育、医疗、养老等需求，完善社保可以降低后顾之忧，降低预防性储蓄。

第二个突破口，加快都市圈范围内中小城市建设，带动中国的第二轮城市化。

形成以城乡融合发展为基础的高质量、可持续的现代化城市体系。讲这个我想稍微讲个背景性的知识，中国现在城市化核心区建设已经达到相当高的水平，拿一般的城市和发达国家相比较，一点都不差，有的地方比他们都好，因为我们建得比较晚，设施都比较新。这些核心区部分还出现了一定程度的拥堵，所以现在想把某些功能要疏解。

从国际经验来看，城市群、都市圈核心范围内的都市人口通常占城市体系人口大概30%左右，核心城区之外中小城镇，就是都市圈范围内还有大量中小城镇，这还有巨大的发展空间，能够容纳城市体系60%以上的人口，其中包括原有城市核心区疏解的部分，更多的是城市和其他城市的流入人口，同时也适合制造业和中低端服务业人群的集聚，在这个范围内，有些城市在房地产基建还有相当大的发展空间。

这个方面，我认为应该落实三中全会“关于全面提高城乡规划建设融合治理水平，促进城乡要素平等交换，双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制等精神”，我就把三中全会的文件这些原话搬出来，我觉得这些文件精神都很好，要落实啊！这些重点是推动城乡之间人员、土地、资金等要素双向自主流动，以市场化为基础，优化配置利用各类资源，农民可以进城，可以到城市住保障性住房，城市居民也可以下乡，乡下的房子他们是不是也可以住呢？给城乡居民双向创业、就业、置业以更大的空间。需要推进解放思想，积极探索，把农村宅基地流转和农村社会保障体系建设相配套，加快农村土地制度改革，实现土地利用效率提高，农民财产性收入增长、社保能力增强，城乡居民居住条件改善，产业稳定增长和结构升级，一举数得，一举数得！

还有一个目标，以这次经济振兴方案为契机，力争用十年左右时间，实现中等收入群体倍增的目标，由现阶段中等收入群体4亿人口增长到8-9亿，提出并推进实现这一目标，对尽可能延长中速增长期，打破需求约束对经济增长的不利影响有基础性意义。

实施上述经济振兴方案，短期内有助于较快在边际上补上总需求不足的缺口，带动经济增长进入扩张性循环轨道，同时用刺激加改革的办法，花钱建新制度，也将为中长期经济社会高质量可持续发展创造条件。

 

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