农村小院的生活方式，对很多城镇居民极具吸引力。同时，农村“空心化”，农民收入、社会保障水平与城市居民的差距大，农民也有利用闲置房屋获得收益的愿望。
有关农房“盘活”，也常在中央文件中提及。2025年2月，中央1号文件明确，一方面，不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房；另一方面，鼓励农村居民通过“出租、入股、合作等形式盘活利用农房。
城镇居民去农村居住如何才算“合法”？农村居民如何利用房屋增加收入？上海政策和全国有何不同？农房盘活的根本限制在哪里？
澎湃研究所研究员通过梳理全国、上海宅基地、农房相关政策、论文等，并咨询业内专业人士，尝试探索这一问题。
买卖农房仅限于“集体经济组织内部成员”
“禁止城镇居民购买农村房屋”的规定最早可追溯至80年代，至今未变。1986年《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）禁止村民向非村民出售宅基地，但“得到县级以上人民政府同意的除外” ，同时也“严禁出租、违法转让”且需“按照规定用途使用”。1999年国家进一步收紧政策 ，明确“农民住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”
“小产权房”是指建在农民的集体土地上，仅有乡（镇）政府或村委会的盖章、发证的房屋，通常由城镇居民购买获得。虽然禁止“小产权房”政策屡次发布，但实际监管并不严格，仍未能遏制“小产权房”大量出现。21世纪初，城市快速扩张，同时房价快速上升，城郊地区的农村土地价值变高，但房价往往比商品房低超过一半，满足了农民增收、城镇居民自住的需求，并由此催生了庞大的“小产权房”市场。“小产权房”在北京、深圳、广州等城市的城乡接合部大量出现，占比可达到当地住房市场的20%-60% 。
“购买农房人员仅限于集体经济内部成员”的规定，最早在1999年国务院文件中明确，并在此后通过《中华人民共和国土地管理法》修订、《中华人民共和国物权法》等法律进一步固化。一直以来，谁属于“内部成员”即成为备受关注的话题。城镇户口子女不属于集体经济内部成员，可通过继承农房，获得农房和宅基地使用权。2020年，自然资源部等7部门根据《民法典》等法律法规，明确 “农民房屋所有权和宅基地使用权，可以依法由城镇户籍子女（非本农村集体经济组织成员）继承”。
但在实际情况中，仅农村户口才具有资格权，具备新建、改建、翻建、扩建农房资格 ，所以城镇户籍的农房继承者通常很难盘活利用农房。例如，上海这样的大城市2000年后出生人口已无农村户口 ，即使继承农房，也不具备新建、改建、翻建和扩建权，只能等待结构损坏或倒塌，继承农房的实际资产价值不高。
在“谁属于集体经济内部人员”的问题上，也存在一些社会舆论的误读以及政府政策上的微妙变化。例如，返乡人员、以及附近其他村集体经济成员，是否属于村集体，是否能参与农房买卖，曾有允许返乡人员购买农房的政策发布后又撤回，“允许”改为“禁止”。此外，2015年、2020年，国家陆续推出137个农村宅基地制度改革试点地区 ，局部探索跨村农房交易、农房抵押，但最终并未推广，显示出政府内部意见和态度的变化。
农房买卖严格以户口在本村为前提，但农村户口的退出机制 、进入机制也在逐渐建立。自愿有偿退出机制自2021年起开始探索、推广，分为货币补偿、置换安置房和购买商品房等，各地标准不一。此外，2025年2月中央1号文件提到 ，曾经属于村集体但是户口已迁出的成员（譬如出嫁的女性），仍然可以回迁户口，重新成为村集体内部成员，但需要放弃城镇社保等，即“允许因上学、服役、务工、婚姻等原因迁出农村，以及返乡创业或养老的非农户口，经过集体审核同意可将户口重新迁回农村，并重新拥有分地、建房等权利”。
综上所述，村集体经济内部成员有免费“申请”宅基地的权利，又须符合“一户一宅”规定，内部成员之间很少存在购买宅基地的需求，农房若要真正盘活利用，还是需要面向外部群体，但如果不通过买卖，农房以什么方式盘活利用？盘活利用的法律基础是什么？
盘活利用靠出租、入股、合作等
农房出租模式最早可追溯至20世纪80年代改革开放初期。随着乡镇企业兴起和农民进城务工，部分农村出现房屋闲置现象，农户自发将空置房屋简单装修，出租给外来务工人员或个体经营者，获得收入。但由于当时法律未明确宅基地使用权流转规则，此类行为处于自发状态，合法性模糊。
2016年起，国家开始明确允许农房使用权流转，但用途仅限居住或合法经营，如民宿、办公（创业）等。全国层面宅基地“三权”改革为此提供支持。2018年中央1号文件明确提出“三权分置”，即所有权归集体、资格权归农户、使用权可流转、可适度放活——这为此提供了更明确的法律基础。之后，盘活利用的相关制度逐步融入法律法规，如2019年首次提出、2021年融入《中华人民共和国民法典》 的“租赁合同的期限不得超过20年”等，并融入《土地管理法》第三次修正 。
农房合作模式可追溯至20世纪90年代的“村企共建”探索。例如，江苏华西村通过集体企业与农户合作开发工业项目，但早期合作多围绕耕地。伴随乡村旅游兴起，2010年农房合作盘活的典型案例（如民宿开发）集中出现，例如由乡伴文旅集团租用农房改建的苏州计家墩“理想村”民宿集群，被评为“中国乡村旅游目的地” 。
上海经营性自建房每十年增加量（单位：个）。数据来源：上海市住房和城乡建设管理委员会
限制农房盘活的政策、制度因素
部分农房市场无法活化，可能因为非市场的政策、制度因素。例如，“自上而下”规划体系中的村庄分类决策。翻建、改建的审批是否通过，根据村是否属于“规划范围内”决定。而是否属于“规划范围内”，由长期决定着资源分配优先级的乡镇规划中决定，其规划期限可达10年甚至20年。也就是说，即使10年、20年内该村出现新发展机遇，也很难通过翻建审批 ，需要等待房屋符合危房标准（承重结构损坏等）才能“翻建”，导致其长时间无法利用。在规划中建立更加动态的规划反馈机制，及时根据周边发展情况进行调整，或许是帮助农房市场活化的一个改进方向。
虽然有种种政策和非市场因素，农房市场的根本限制根本还是以土地、户籍制度为抓手的城乡二元结构，该结构在短期内不会改变。土地制度的城乡分治，导致宅基地被严格“锁定”于农村集体内部，使农房难以通过市场化交易实现价值释放，农民虽拥有使用权却缺乏完整的财产权能，而租赁市场有限，且存在不稳定性，导致资源“沉睡”。
更深层次上，二元结构固化了城乡要素不平等交换——农民为城市贡献劳动力、土地、产品，城市建立了更好的社会保障体系，但农民户口却很难“市民化”享受到城镇户籍相应的公共服务权利和福利，乡村对城市的单向要素流动仍未改变。
盘活农房，是二元结构破除的一种尝试。但在未来城乡融合的新发展阶段，如何破除城乡二元结构带来的不平等城乡关系，仍是难题。
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